ELEMENTO OBJETIVO DEL ACTO ADMINISTRATIVO - GIDA
La presente investigación se enmarca en el estudio del Elemento Objetivo del Acto Administrativo (al que en adelante denotaremos EOAA), al respecto es necesario aclarar “[…] que el acto administrativo se encuentra configurado por una serie de elementos: Subjetivos, objetivos y Formales , los cuales deben de concurrir para su validez” (Sentencia Sala de lo Contencioso Administrativo del 29/04/1997 Ref. 24-L-96,). Aspecto que complementa la Doctrina, en el sentido que "las irregularidades que pueden presentarse en su formación [del EOAA] constituyen vicios que lo afectan” (Delgadillo Pág. 174); en consecuencia la concurrencia de algún vicios en uno de los elementos basta para que el acto administrativo sea ilegal. Partimos de las anteriores premisas para iniciar nuestro análisis.
1. CONCEPTUALIZACION DEL ELEMENTO OBJETIVO DEL ACTO ADMINISTRATIVO
El EOAA “se identifica como la materia o contenido del acto, el cual de acuerdo al derecho común, debe ser cierto y jurídicamente posible, es decir que la materia a la que se refiere el acto sea real y pueda ser objeto de la actuación de la Administración, de acuerdo a la Ley” (Delgadillo Pág. 174). Concepto que aplicado a nuestro Ordenamiento, tiene su base en el Art.86 Cn. “La actuación de la Administración Pública radica en torno al Principio de Legalidad”. Al respecto la Sala de lo Contencioso Administrativo, se ha pronunciado de la siguiente forma:
“[…] la conexión entre el derecho y el desarrollo de las actuaciones de la Administración, se materializan en la atribución de potestades, cuyo otorgamiento habilita a la Administración a realizar sus actos. […] el reconocimiento del principio de legalidad contemplado en nuestra Constitución implica que la Administración Pública en el país puede ejecutar sólo aquellos actos que el bloque jurídico le permite, y en la forma en que en el mismo se regule, es decir, sólo puede actuar cuando la ley la faculte y en los términos que le delimite. La Administración Pública puede única y exclusivamente dictar actos en ejercicio de atribuciones previamente conferidas por la ley, y de esta manera instaurar el nexo ineludible acto-facultad-ley. En consecuencia, aquellos actos que en su procedimiento de creación omitan el anterior trinomio, resultarán ilegales.” (Sentencia Sala de lo Contencioso Administrativo del 29/04/1997 Ref. 24-L-96,).
2. CUALIDADES DEL ELEMENTO OBJETIVO DEL ACTO ADMINISTRATIVO:
Al respecto del desarrollo de las cualidades del EOAA, cabe aclarar que nos parecen idóneas la clasificaciones realizada por Gordillo y Velasco, las cuales comentamos a continuación:
3.1 Licito: No puede referirse un Acto administrativo a comportamientos ilícitos o delictivos, se requiere que el sujeto a quien el acto afecte se encuentre en las circunstancias de hecho adecuadas para que el acto se le pueda aplicar. Importante resulta en este punto retomar ejemplos dados por dichos doctrinarios: Gordillo expresa que “El caso mas sencillo es el que se encuentra prohibido por las normas o los principios del derecho: Discriminar a alguien por el sexo, esto constituye una irrazonabilidad discriminatoria haciendo nulo un acto”. (Gordillo Pág.6. Tomo 3). Velasco menciona otro ejemplo: “que se nombre funcionario a alguien que no tiene edad para serlo. No puede referirse a comportamientos ilícitos o delictivos” (Velasco Pág. 192y193) “.
3.2 Posible: “El Objeto debe ser cierto y jurídicamente posible” (Gordillo Pág.20. Tomo 3)
3.3 Determinado: el objeto debe estar reglado para el caso concreto de acuerdo a Gordillo (Pág.8. Tomo 3)
3.4 Moral: la inmoralidad del objeto también vicia un acto. Parafraseando a Gordillo:
“En esto la doctrina es pacifica pues hay que evaluar que en realidad la moral es subjetiva y depende de criterios. También cabe distinguir que muchas veces no es el acto inmoral sino más bien la ley la que es inmoral; por ejemplo, una ley que elimine los enfermos mentales y es que la ley puede ser de derecho pero a veces es demasiado mala para ser obedecida. […] pero el acto también puede en sí mismo ser inmoral, por ejemplo, un funcionario q decide una cosa debiendo decidir otra o que lo decide sin antes haberlo estudiado bien, en este caso antes que el acto se convierta en invalido, es la voluntad del funcionario la que lleva la inmoralidad antes que el acto mismo.”(Gordillo Pág.26-29. Tomo 3).
Por ultimo podemos resaltar, las tres circunstancias especiales, estipuladas por Velasco, para que el objeto sea lícito, posible, determinado y moral: Que no contrarié ni perjudique el servicio publico, Que no infrinja las normas jurídicas; y, Que no sea incongruente con la Función Administrativa. (Velasco Pág. 193). Así por ejemplo: No puede ser licito, posible, determinado y moral el que uno de los miembros que participó en la Comisión Evaluadora de Ofertas para la adjudicación de una licitación, sea conviviente de uno de los ofertantes porque en tal caso carece de legitimidad para obrar, no esta determinada por la ley la excepción para que pueda participar, lo que lo hace ilícito y consecuentemente imposible porque aunque es incompresible de acuerdo a Derecho y por último lleva el acto la calidad de inmoral. (Art. 20 Inc. Último de Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública).
3. ELEMENTOS OBJETIVOS: CONTENIDO, CAUSA, MOTIVACION Y FIN.
Existe una variada gama de elementos que desarrollan diferentes autores, pero los elementos más discutidos son los que expondremos a continuación, y que Gordillo justifica, porque al aparecer alguno de estos elementos quedan subsumidos por otro de ellos (Gordillo Pág. 3 Tomo III) lo cual exponemos a continuación:
3.1-Contenido: El contenido u objeto es la declaración en que el acto consiste, que debe ser determinado, determinable, licito y posible. Para Fiorini, en este elemento se suele distinguir entre: (“Fiorini”, Pág. 119) . a) Contenido esencial: Es el que justifica la existencia del acto y puede expresar una figura tipificada del derecho administrativo. Estos son indispensables para la existencia del mismo. Por ejemplo lo que acontece con la autorización de una construcción o la adjudicación de una licitación. . b) Contenido eventual o accidental. Se refiere a la modalidad que corresponden a cualquier relación jurídica como: condición modo y plazo. Que son aquellas que pueden o no ser incluidas por el órgano que dicta el acto. Por ejemplo: la autorización de venta de bebidas alcohólicas, pero existen condiciones el expendio puede vender estas bebidas excepto a menores de edad o que no puede vender estas después de las doce de la noche.
3.2. Causa: Según la doctrina; es la representación y valoración que el sujeto hace de unos hechos es lo que le mueve a declarar su voluntad y a producir con ella, en relación con el Derecho objetivo, determinados efectos jurídicos la apreciación de los hechos constituye la causa de todo acto jurídico y, por lo tanto, también del acto administrativo. (“Boquera Oliver”, Pág. 75)
Asimismo la jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo en la (Sentencia del 28/10/1998, Ref. 135-M-97), considera a La causa, como “elemento objetivo del acto administrativo, es la adecuación o congruencia efectiva a los fines propios de la potestad que se ejercita. En consecuencia responde a la pregunta del "por qué" de la emisión de determinado acto administrativo. En si la causa es la razón particular que impulsa a la administración a emitir un acto administrativo”. Un ejemplo basado en el artículo 235 Cn. la responsabilidad de los funcionarios públicos al no cumplir a exactitud los deberes que su cargo le imponga; la causa de una sanción disciplinaria, está en la acción del funcionario constitutiva de una falta.
3.3 Motivación: En el Proyecto de Ley de Procedimientos Administrativos en su Art. 14 estipula que; todos los actos administrativos serán motivados, como mención breve pero suficiente de sus fundamentos, precisándose si fuera necesario los hechos y razones jurídicas en que se apoyaron. Luego presenta un listado de los casos donde especialmente debe darse la motivación. Según la jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo en su (Sentencia del 27/10/1998, Ref. 8-T-92): “La motivación elemento objetivo del acto administrativo- exige que la Administración plasme en sus resoluciones las razones de hecho y de derecho que le determinaron, para adoptar su decisión. La motivación cumple la función informativa de identificar inequívocamente, y trasladar al interesado y potencial recurrente, el fundamento jurídico y fáctico de la decisión. El acto administrativo debe tener un contenido mínimo que explique y desarrolle los motivos que llevaron a la Administración a tomar la decisión, tal contenido tiene por finalidad que cualquier administrado conozca las razones y pueda controvertir las mismas ya sea ante otra autoridad administrativa -en vía de recurso o ante el órgano jurisdiccional. Haciendo referencia a lo anterior la motivación son las circunstancias de hecho y de derecho que en cada caso justifica la existencia del acto administrativo, o sea, constituyen los fundamentos que amerizan su emisión”.
3.4. Fin: La jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo, afirma que para que el acto sea válido se requiere no solo la conformidad a un fin típico, sino también a un fin particular lícito. Según Delgadillo, el fin es el propósito que se sigue por la emisión del acto, es el “para que” de su emisión, que en materia administrativa siempre corresponde a la satisfacción del interés público. Su contenido se deriva de la voluntad del legislador expresada en la ley, por lo que si inobservancia da lugar al desvió de poder, que es la aplicación de potestades para fines distintos de los previstos en la norma” (“Delgadillo Gutiérrez”, Pág. 175) . Lo anterior se puede confrontar en el Art. 3, literal A, de L.J.C.A. de nuestra legislación Si el fin de la Administración pública es la satisfacción de necesidades comunes e impostergables, el del acto administrativo es concordante a este.
4. VICIOS DE LOS ELEMENTOS OBJETIVOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO (Artículos 86, 164, 171, 171, 197, 235 Cn.)
Para referirnos a los vicios, recurrimos a las tres clasificaciones establecidas por Gordillo: Objeto prohibido, Objeto prohibido por provocar indefensión, Objeto violatorio de facultades regladas. (Gordillo, Págs.5 – 25 Tomo III)
4.1 Objeto Prohibido: Este vicio de violación de la ley –lato sensu- es el objeto del acto; lo cual es normalmente causal de nulidad, por lo que se trata de una transgresión clara y manifiesta al ordenamiento jurídico. Estos vicios son: (Gordillo, Págs.5 – 8 Tomo III)
a) Cuando el objeto del acto está concretamente prohibido por las normas, o los principios de cualquiera de las ramas de derecho. Ejemplo: Actividades delictivas de funcionarios públicos, que no se consideren ejercicio de la función administrativa,
b) Por no ser el objeto determinado por la ley para el caso concreto, o ser un objeto determinado por la ley para otros casos que aquél en que ha sido dictado (apartamiento de las facultades regladas).
c) Por ser impreciso u obscuro.
d) Por ser imposible de hecho.
e) Por ser irrazonable (contradictorio, desproporcionado, absurdo, ilógico).
f) Por ser inmoral o no ético, lo cual incluye entre múltiples supuestos, que sea corrupto en sí o un medio conducente a la corrupción.
g) La incongruencia del obrar administrativo, es decir cuando el objeto del acto resulta violatorio de los precedentes del mismo al respecto. Lo que plantea problemas diversos: discriminación, confianza legítima, seguridad jurídica, para algunos la igualdad. Todo esto lo podemos subsumir en una sola expresión: Violación de la ley aplica. La prohibición del objeto la tomamos en el sentido de objeto ilícito, es decir, jurídicamente inadmisible.
4.1.2 Precedentes. Doctrina de los actos propios: Es materia opinable si la violación de los precedentes da lugar también a la invalidez del acto, pero se van afirmando los principios que tutelan la confianza legítima o buena fe del individuo, sus expectativas razonables aún frente a un cambio ulterior del ordenamiento y también la protección contra la turpitudinis propiæ allegatio de la administración. Queda también obligada por su interpretación y aplicación de las normas vigentes, incluso en el ejercicio de facultades discrecionales, para las situaciones que se configuran al amparo de ellas aunque luego fueran derogadas antes de dictarse el acto administrativo, etc.
4.2 Objeto violatorio de facultades regladas :Si los principios y las normas en el orden jurídico establecen que un objeto determinado habrá de producirse ante una situación de hecho, el acto estará viciado en el objeto, si se adopta ese objeto en el acto ante una situación de hecho distinta de la prevista por el ordenamiento, como también si ante la situación de hecho predeterminada por el ordenamiento jurídico, se adopta un objeto diferente del previsto por las normas jurídicas, en tanto éstas sean razonables y desde luego por los principios jurídicos (Gordillo, Págs.12 - 14 Tomo III).
a) La ilegalidad del objeto en caso de silencio, vías de hecho, e inexistencia de acto administrativo notificado en forma previa a su ejecución: la ilegalidad en el objeto se da también en ausencia de acto, cuando la administración está obligada a dictar determinado acto y omite hacerlo.
b) El objeto del acto puede en cambio ser diverso del requerido o autorizado por la ley; será nulo por lo tanto el acto que aplique una multa, o la obligación de trabajar horas extras, a un agente que ha sido negligente en sus tareas, pues no son esas las sanciones previstas en la ley; o el profesor que castiga la indisciplina con una nota baja, etc. Ello ocurrirá también en todos los casos de violación a los principios fundamentales del orden jurídico, como razonabilidad y proporcionalidad, buena fe, seguridad jurídica, confianza debida, etc.
c) Tanto si el acto administrativo adecua su objeto a una facultad reglada, o actúa dentro del límite de discrecionalidad que la norma específicamente le acuerda, de cualquier manera el acto es ilegal en su objeto si la norma que ejecuta o aplica resulta inconstitucional.
4.2.1 Los conceptos jurídicos indeterminados. El caso de la discriminación: La doctrina ha construido el principio de concepto jurídico “indeterminado,” que lo es sólo tal en su formulación normativa, pero que frente a las circunstancias de hecho de un caso concreto puede transformarse en regulación normativa o en un límite concreto a la discrecionalidad administrativa. Quizás el ejemplo más interesante, por más complicado y discutido, además de permanente en su interés, es el que corresponde a la discriminación y a conceptos de moral. (Gordillo, Págs.16 - 17 Tomo III).
4.2.2 Libertad y administración pública: Cabe distinguir entre la libertad personal para elegir el estilo de vida privada que se quiera dentro de la ley, que debe ser enteramente respetado por los demás luego ha sido adaptada en forma unánime por el plenario del tribunal administrativo fundamentos o sus antecedentes y realizando en suma un razonable esfuerzo de interpretación conforme a la capacidad intelectual y conocimiento de las circunstancias del caso que cada persona tenga. Muchos pueden entender lo que para otros es incomprensible, y viceversa. Las circunstancias del caso serán, como siempre, necesariamente determinantes.
Sólo cuando ningún esfuerzo de interpretación razonable permita superar la oscuridad o imprecisión del acto, podrá considerarse que el mismo es inválido y en tal caso el acto será inexistente. No podrá decirse que el acto tenga, a pesar de su oscuridad, presunción de legitimidad y exista obligación de cumplirlo, pues no se puede cumplir lo que no se conoce o entiende.
Si realmente no se entiende, entonces es claro que el acto simplemente no es de ejecución posible. Por lo tanto, si se asignara a la nulidad absoluta el efecto de no eliminar la presunción de legitimidad y exigibilidad u obligatoriedad del acto administrativo, no queda otro camino que considerar a este tipo de acto como inexistente: En cualquier caso y por cualquier interpretación, no se puede cumplir lo que de buena fe no es posible entender. A su vez, si el acto deja margen a dudas sin ser totalmente incomprensible, esa duda juega en favor del individuo por el principio del error excusable. (Gordillo, Págs.16 - 17 Tomo III).
4.2.3 Imprecisión u oscuridad: El objeto debe ser cierto, debe tratarse de una imprecisión u oscuridad importante y que afecte una parte principal del acto y entonces es claro que el acto no es de ejecución posible. (Gordillo, Págs.18 Tomo III).
4.2.4 Imposibilidad de hecho: El objeto debe ser cierto y física y jurídicamente posible. Se distinguimos tres hipótesis en materia de posibilidad o imposibilidad de hecho: (Gordillo, Págs.18 - 20 Tomo III).
a) Por falta de sustrato personal: El nombramiento en la función pública de una persona fallecida; un acto estableciendo una obligación o sanción de tipo personal (inhabilitación, suspensión, retiro del licencia para conductor, etc.), es imposible de hecho si se dicta después del fallecimiento de la persona obligada por el acto.
b) Por falta de sustrato material: Cuando la cosa a que el acto se refiere no existe, o ha desaparecido; o cuando la ejecución de lo que el acto dispone es material o técnicamente imposible.
c) Por falta de sustrato jurídico: Este supuesto de imposibilidad material por falta de sustrato normativo tiene también antecedentes en otras ramas del derecho.
4.2.5 Irrazonabilidad: La irrazonabilidad es un vicio del acto, también en los vicios de voluntad del acto.
a) La Contradicción del acto: Es un caso típico e insanable ya que atenta contra el principio lógico elemental de la no contradicción.
b) La Falta de Proporcionalidad: No se trata necesariamente de un vicio de desviación de poder, pues el funcionario actúa con la misma finalidad prevista por la ley, solo que excediéndose en los medios empleados.
c) La Absurdidad del objeto: Vicia el acto, al igual que la imposibilidad de hecho.
4.2.6 Inmoralidad. La Ética Pública: Puede haber una regla jurídica inmoral pero válida, una ley puede incorporar preceptos morales como parte de las reglas de derecho, en cuyo caso el acto deberá ser moral para ser jurídico.
BIBLIOGRAFIA:
DOCTRINA:
Delgadillo (1989) “ELEMENTOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO” México. Noriega Editores
Gordillo (2007) “EL ACTO ADMINSTRATIVO” tomo III Argentina 9ª Edición.
F. de Velasco (1929) “EL ACTO ADMINISTRATIVO” Revista de Derecho, Madrid, Primera Edición
Fiorini (1969) “TEORIA JURIDICA DEL ACTO ADMINISTRATIVO” Buenos Aires, Argentina. Ed. Talleres gráficos Julio Kausman
Oliver(1989) “ESTUDIO DEL ACTO ADMINISTRATIVO” Madrid. 2Edición. Editorial Civitas.
JURISPRUDENCIA:
Sentencia del 29/04/1997 Ref. 24-L-96
Sentencia del 28/10/1998, Ref. 135-M-97
Sentencia del 27/10/1998, Ref. 8-T-92
1. CONCEPTUALIZACION DEL ELEMENTO OBJETIVO DEL ACTO ADMINISTRATIVO
El EOAA “se identifica como la materia o contenido del acto, el cual de acuerdo al derecho común, debe ser cierto y jurídicamente posible, es decir que la materia a la que se refiere el acto sea real y pueda ser objeto de la actuación de la Administración, de acuerdo a la Ley” (Delgadillo Pág. 174). Concepto que aplicado a nuestro Ordenamiento, tiene su base en el Art.86 Cn. “La actuación de la Administración Pública radica en torno al Principio de Legalidad”. Al respecto la Sala de lo Contencioso Administrativo, se ha pronunciado de la siguiente forma:
“[…] la conexión entre el derecho y el desarrollo de las actuaciones de la Administración, se materializan en la atribución de potestades, cuyo otorgamiento habilita a la Administración a realizar sus actos. […] el reconocimiento del principio de legalidad contemplado en nuestra Constitución implica que la Administración Pública en el país puede ejecutar sólo aquellos actos que el bloque jurídico le permite, y en la forma en que en el mismo se regule, es decir, sólo puede actuar cuando la ley la faculte y en los términos que le delimite. La Administración Pública puede única y exclusivamente dictar actos en ejercicio de atribuciones previamente conferidas por la ley, y de esta manera instaurar el nexo ineludible acto-facultad-ley. En consecuencia, aquellos actos que en su procedimiento de creación omitan el anterior trinomio, resultarán ilegales.” (Sentencia Sala de lo Contencioso Administrativo del 29/04/1997 Ref. 24-L-96,).
2. CUALIDADES DEL ELEMENTO OBJETIVO DEL ACTO ADMINISTRATIVO:
Al respecto del desarrollo de las cualidades del EOAA, cabe aclarar que nos parecen idóneas la clasificaciones realizada por Gordillo y Velasco, las cuales comentamos a continuación:
3.1 Licito: No puede referirse un Acto administrativo a comportamientos ilícitos o delictivos, se requiere que el sujeto a quien el acto afecte se encuentre en las circunstancias de hecho adecuadas para que el acto se le pueda aplicar. Importante resulta en este punto retomar ejemplos dados por dichos doctrinarios: Gordillo expresa que “El caso mas sencillo es el que se encuentra prohibido por las normas o los principios del derecho: Discriminar a alguien por el sexo, esto constituye una irrazonabilidad discriminatoria haciendo nulo un acto”. (Gordillo Pág.6. Tomo 3). Velasco menciona otro ejemplo: “que se nombre funcionario a alguien que no tiene edad para serlo. No puede referirse a comportamientos ilícitos o delictivos” (Velasco Pág. 192y193) “.
3.2 Posible: “El Objeto debe ser cierto y jurídicamente posible” (Gordillo Pág.20. Tomo 3)
3.3 Determinado: el objeto debe estar reglado para el caso concreto de acuerdo a Gordillo (Pág.8. Tomo 3)
3.4 Moral: la inmoralidad del objeto también vicia un acto. Parafraseando a Gordillo:
“En esto la doctrina es pacifica pues hay que evaluar que en realidad la moral es subjetiva y depende de criterios. También cabe distinguir que muchas veces no es el acto inmoral sino más bien la ley la que es inmoral; por ejemplo, una ley que elimine los enfermos mentales y es que la ley puede ser de derecho pero a veces es demasiado mala para ser obedecida. […] pero el acto también puede en sí mismo ser inmoral, por ejemplo, un funcionario q decide una cosa debiendo decidir otra o que lo decide sin antes haberlo estudiado bien, en este caso antes que el acto se convierta en invalido, es la voluntad del funcionario la que lleva la inmoralidad antes que el acto mismo.”(Gordillo Pág.26-29. Tomo 3).
Por ultimo podemos resaltar, las tres circunstancias especiales, estipuladas por Velasco, para que el objeto sea lícito, posible, determinado y moral: Que no contrarié ni perjudique el servicio publico, Que no infrinja las normas jurídicas; y, Que no sea incongruente con la Función Administrativa. (Velasco Pág. 193). Así por ejemplo: No puede ser licito, posible, determinado y moral el que uno de los miembros que participó en la Comisión Evaluadora de Ofertas para la adjudicación de una licitación, sea conviviente de uno de los ofertantes porque en tal caso carece de legitimidad para obrar, no esta determinada por la ley la excepción para que pueda participar, lo que lo hace ilícito y consecuentemente imposible porque aunque es incompresible de acuerdo a Derecho y por último lleva el acto la calidad de inmoral. (Art. 20 Inc. Último de Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública).
3. ELEMENTOS OBJETIVOS: CONTENIDO, CAUSA, MOTIVACION Y FIN.
Existe una variada gama de elementos que desarrollan diferentes autores, pero los elementos más discutidos son los que expondremos a continuación, y que Gordillo justifica, porque al aparecer alguno de estos elementos quedan subsumidos por otro de ellos (Gordillo Pág. 3 Tomo III) lo cual exponemos a continuación:
3.1-Contenido: El contenido u objeto es la declaración en que el acto consiste, que debe ser determinado, determinable, licito y posible. Para Fiorini, en este elemento se suele distinguir entre: (“Fiorini”, Pág. 119) . a) Contenido esencial: Es el que justifica la existencia del acto y puede expresar una figura tipificada del derecho administrativo. Estos son indispensables para la existencia del mismo. Por ejemplo lo que acontece con la autorización de una construcción o la adjudicación de una licitación. . b) Contenido eventual o accidental. Se refiere a la modalidad que corresponden a cualquier relación jurídica como: condición modo y plazo. Que son aquellas que pueden o no ser incluidas por el órgano que dicta el acto. Por ejemplo: la autorización de venta de bebidas alcohólicas, pero existen condiciones el expendio puede vender estas bebidas excepto a menores de edad o que no puede vender estas después de las doce de la noche.
3.2. Causa: Según la doctrina; es la representación y valoración que el sujeto hace de unos hechos es lo que le mueve a declarar su voluntad y a producir con ella, en relación con el Derecho objetivo, determinados efectos jurídicos la apreciación de los hechos constituye la causa de todo acto jurídico y, por lo tanto, también del acto administrativo. (“Boquera Oliver”, Pág. 75)
Asimismo la jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo en la (Sentencia del 28/10/1998, Ref. 135-M-97), considera a La causa, como “elemento objetivo del acto administrativo, es la adecuación o congruencia efectiva a los fines propios de la potestad que se ejercita. En consecuencia responde a la pregunta del "por qué" de la emisión de determinado acto administrativo. En si la causa es la razón particular que impulsa a la administración a emitir un acto administrativo”. Un ejemplo basado en el artículo 235 Cn. la responsabilidad de los funcionarios públicos al no cumplir a exactitud los deberes que su cargo le imponga; la causa de una sanción disciplinaria, está en la acción del funcionario constitutiva de una falta.
3.3 Motivación: En el Proyecto de Ley de Procedimientos Administrativos en su Art. 14 estipula que; todos los actos administrativos serán motivados, como mención breve pero suficiente de sus fundamentos, precisándose si fuera necesario los hechos y razones jurídicas en que se apoyaron. Luego presenta un listado de los casos donde especialmente debe darse la motivación. Según la jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo en su (Sentencia del 27/10/1998, Ref. 8-T-92): “La motivación elemento objetivo del acto administrativo- exige que la Administración plasme en sus resoluciones las razones de hecho y de derecho que le determinaron, para adoptar su decisión. La motivación cumple la función informativa de identificar inequívocamente, y trasladar al interesado y potencial recurrente, el fundamento jurídico y fáctico de la decisión. El acto administrativo debe tener un contenido mínimo que explique y desarrolle los motivos que llevaron a la Administración a tomar la decisión, tal contenido tiene por finalidad que cualquier administrado conozca las razones y pueda controvertir las mismas ya sea ante otra autoridad administrativa -en vía de recurso o ante el órgano jurisdiccional. Haciendo referencia a lo anterior la motivación son las circunstancias de hecho y de derecho que en cada caso justifica la existencia del acto administrativo, o sea, constituyen los fundamentos que amerizan su emisión”.
3.4. Fin: La jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo, afirma que para que el acto sea válido se requiere no solo la conformidad a un fin típico, sino también a un fin particular lícito. Según Delgadillo, el fin es el propósito que se sigue por la emisión del acto, es el “para que” de su emisión, que en materia administrativa siempre corresponde a la satisfacción del interés público. Su contenido se deriva de la voluntad del legislador expresada en la ley, por lo que si inobservancia da lugar al desvió de poder, que es la aplicación de potestades para fines distintos de los previstos en la norma” (“Delgadillo Gutiérrez”, Pág. 175) . Lo anterior se puede confrontar en el Art. 3, literal A, de L.J.C.A. de nuestra legislación Si el fin de la Administración pública es la satisfacción de necesidades comunes e impostergables, el del acto administrativo es concordante a este.
4. VICIOS DE LOS ELEMENTOS OBJETIVOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO (Artículos 86, 164, 171, 171, 197, 235 Cn.)
Para referirnos a los vicios, recurrimos a las tres clasificaciones establecidas por Gordillo: Objeto prohibido, Objeto prohibido por provocar indefensión, Objeto violatorio de facultades regladas. (Gordillo, Págs.5 – 25 Tomo III)
4.1 Objeto Prohibido: Este vicio de violación de la ley –lato sensu- es el objeto del acto; lo cual es normalmente causal de nulidad, por lo que se trata de una transgresión clara y manifiesta al ordenamiento jurídico. Estos vicios son: (Gordillo, Págs.5 – 8 Tomo III)
a) Cuando el objeto del acto está concretamente prohibido por las normas, o los principios de cualquiera de las ramas de derecho. Ejemplo: Actividades delictivas de funcionarios públicos, que no se consideren ejercicio de la función administrativa,
b) Por no ser el objeto determinado por la ley para el caso concreto, o ser un objeto determinado por la ley para otros casos que aquél en que ha sido dictado (apartamiento de las facultades regladas).
c) Por ser impreciso u obscuro.
d) Por ser imposible de hecho.
e) Por ser irrazonable (contradictorio, desproporcionado, absurdo, ilógico).
f) Por ser inmoral o no ético, lo cual incluye entre múltiples supuestos, que sea corrupto en sí o un medio conducente a la corrupción.
g) La incongruencia del obrar administrativo, es decir cuando el objeto del acto resulta violatorio de los precedentes del mismo al respecto. Lo que plantea problemas diversos: discriminación, confianza legítima, seguridad jurídica, para algunos la igualdad. Todo esto lo podemos subsumir en una sola expresión: Violación de la ley aplica. La prohibición del objeto la tomamos en el sentido de objeto ilícito, es decir, jurídicamente inadmisible.
4.1.2 Precedentes. Doctrina de los actos propios: Es materia opinable si la violación de los precedentes da lugar también a la invalidez del acto, pero se van afirmando los principios que tutelan la confianza legítima o buena fe del individuo, sus expectativas razonables aún frente a un cambio ulterior del ordenamiento y también la protección contra la turpitudinis propiæ allegatio de la administración. Queda también obligada por su interpretación y aplicación de las normas vigentes, incluso en el ejercicio de facultades discrecionales, para las situaciones que se configuran al amparo de ellas aunque luego fueran derogadas antes de dictarse el acto administrativo, etc.
4.2 Objeto violatorio de facultades regladas :Si los principios y las normas en el orden jurídico establecen que un objeto determinado habrá de producirse ante una situación de hecho, el acto estará viciado en el objeto, si se adopta ese objeto en el acto ante una situación de hecho distinta de la prevista por el ordenamiento, como también si ante la situación de hecho predeterminada por el ordenamiento jurídico, se adopta un objeto diferente del previsto por las normas jurídicas, en tanto éstas sean razonables y desde luego por los principios jurídicos (Gordillo, Págs.12 - 14 Tomo III).
a) La ilegalidad del objeto en caso de silencio, vías de hecho, e inexistencia de acto administrativo notificado en forma previa a su ejecución: la ilegalidad en el objeto se da también en ausencia de acto, cuando la administración está obligada a dictar determinado acto y omite hacerlo.
b) El objeto del acto puede en cambio ser diverso del requerido o autorizado por la ley; será nulo por lo tanto el acto que aplique una multa, o la obligación de trabajar horas extras, a un agente que ha sido negligente en sus tareas, pues no son esas las sanciones previstas en la ley; o el profesor que castiga la indisciplina con una nota baja, etc. Ello ocurrirá también en todos los casos de violación a los principios fundamentales del orden jurídico, como razonabilidad y proporcionalidad, buena fe, seguridad jurídica, confianza debida, etc.
c) Tanto si el acto administrativo adecua su objeto a una facultad reglada, o actúa dentro del límite de discrecionalidad que la norma específicamente le acuerda, de cualquier manera el acto es ilegal en su objeto si la norma que ejecuta o aplica resulta inconstitucional.
4.2.1 Los conceptos jurídicos indeterminados. El caso de la discriminación: La doctrina ha construido el principio de concepto jurídico “indeterminado,” que lo es sólo tal en su formulación normativa, pero que frente a las circunstancias de hecho de un caso concreto puede transformarse en regulación normativa o en un límite concreto a la discrecionalidad administrativa. Quizás el ejemplo más interesante, por más complicado y discutido, además de permanente en su interés, es el que corresponde a la discriminación y a conceptos de moral. (Gordillo, Págs.16 - 17 Tomo III).
4.2.2 Libertad y administración pública: Cabe distinguir entre la libertad personal para elegir el estilo de vida privada que se quiera dentro de la ley, que debe ser enteramente respetado por los demás luego ha sido adaptada en forma unánime por el plenario del tribunal administrativo fundamentos o sus antecedentes y realizando en suma un razonable esfuerzo de interpretación conforme a la capacidad intelectual y conocimiento de las circunstancias del caso que cada persona tenga. Muchos pueden entender lo que para otros es incomprensible, y viceversa. Las circunstancias del caso serán, como siempre, necesariamente determinantes.
Sólo cuando ningún esfuerzo de interpretación razonable permita superar la oscuridad o imprecisión del acto, podrá considerarse que el mismo es inválido y en tal caso el acto será inexistente. No podrá decirse que el acto tenga, a pesar de su oscuridad, presunción de legitimidad y exista obligación de cumplirlo, pues no se puede cumplir lo que no se conoce o entiende.
Si realmente no se entiende, entonces es claro que el acto simplemente no es de ejecución posible. Por lo tanto, si se asignara a la nulidad absoluta el efecto de no eliminar la presunción de legitimidad y exigibilidad u obligatoriedad del acto administrativo, no queda otro camino que considerar a este tipo de acto como inexistente: En cualquier caso y por cualquier interpretación, no se puede cumplir lo que de buena fe no es posible entender. A su vez, si el acto deja margen a dudas sin ser totalmente incomprensible, esa duda juega en favor del individuo por el principio del error excusable. (Gordillo, Págs.16 - 17 Tomo III).
4.2.3 Imprecisión u oscuridad: El objeto debe ser cierto, debe tratarse de una imprecisión u oscuridad importante y que afecte una parte principal del acto y entonces es claro que el acto no es de ejecución posible. (Gordillo, Págs.18 Tomo III).
4.2.4 Imposibilidad de hecho: El objeto debe ser cierto y física y jurídicamente posible. Se distinguimos tres hipótesis en materia de posibilidad o imposibilidad de hecho: (Gordillo, Págs.18 - 20 Tomo III).
a) Por falta de sustrato personal: El nombramiento en la función pública de una persona fallecida; un acto estableciendo una obligación o sanción de tipo personal (inhabilitación, suspensión, retiro del licencia para conductor, etc.), es imposible de hecho si se dicta después del fallecimiento de la persona obligada por el acto.
b) Por falta de sustrato material: Cuando la cosa a que el acto se refiere no existe, o ha desaparecido; o cuando la ejecución de lo que el acto dispone es material o técnicamente imposible.
c) Por falta de sustrato jurídico: Este supuesto de imposibilidad material por falta de sustrato normativo tiene también antecedentes en otras ramas del derecho.
4.2.5 Irrazonabilidad: La irrazonabilidad es un vicio del acto, también en los vicios de voluntad del acto.
a) La Contradicción del acto: Es un caso típico e insanable ya que atenta contra el principio lógico elemental de la no contradicción.
b) La Falta de Proporcionalidad: No se trata necesariamente de un vicio de desviación de poder, pues el funcionario actúa con la misma finalidad prevista por la ley, solo que excediéndose en los medios empleados.
c) La Absurdidad del objeto: Vicia el acto, al igual que la imposibilidad de hecho.
4.2.6 Inmoralidad. La Ética Pública: Puede haber una regla jurídica inmoral pero válida, una ley puede incorporar preceptos morales como parte de las reglas de derecho, en cuyo caso el acto deberá ser moral para ser jurídico.
BIBLIOGRAFIA:
DOCTRINA:
Delgadillo (1989) “ELEMENTOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO” México. Noriega Editores
Gordillo (2007) “EL ACTO ADMINSTRATIVO” tomo III Argentina 9ª Edición.
F. de Velasco (1929) “EL ACTO ADMINISTRATIVO” Revista de Derecho, Madrid, Primera Edición
Fiorini (1969) “TEORIA JURIDICA DEL ACTO ADMINISTRATIVO” Buenos Aires, Argentina. Ed. Talleres gráficos Julio Kausman
Oliver(1989) “ESTUDIO DEL ACTO ADMINISTRATIVO” Madrid. 2Edición. Editorial Civitas.
JURISPRUDENCIA:
Sentencia del 29/04/1997 Ref. 24-L-96
Sentencia del 28/10/1998, Ref. 135-M-97
Sentencia del 27/10/1998, Ref. 8-T-92
posted by M. Pozas @ 1:59 p. m.
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